Partenariat public-privé (PPP)

Il est néanmoins important de souligner que l’Etat de Vaud n’a pas vocation à promouvoir un modèle de financement plutôt qu’un autre auprès des communes. Ces dernières sont autonomes. Il revient à leurs autorités d’examiner les propositions qui leur sont faites, d’éventuellement signer des accords et d’en assumer les effets financiers.

Une version élargie de cette fiche, présentant également les avantages et les risques propres à ce type de partenariats, est disponible dans le Canton-Communes de juin 2022.

Dans ses éléments de base, le PPP est un mode de financement par lequel une commune charge un partenaire privé, contre rémunération, de construire ou d’améliorer un équipement de service public – et parfois aussi de l’exploiter. L’équipement demeure la propriété du partenaire privé, mais il y a généralement un transfert de propriété à la commune à l’échéance du contrat.

Dans un PPP correctement conçu, le partenaire privé assume la plupart des risques relatifs à la construction (ou à l’amélioration) et à l’exploitation de l’équipement tout en garantissant à la commune, par voie contractuelle, un coût fixe. La commune s’évite ainsi des mauvaises surprises. De son côté, le partenaire privé réalisera une perte ou un bénéfice en fonction de sa capacité à maîtriser de manière efficace les risques qu’il a accepté d’assumer.

Dans les PPP sans transfert de risque, on est plutôt confronté à un contrat de location-financement (ou leasing financier). Le leasing financier n’a que peu d’intérêt pour les communes qui disposent d’un accès direct aux emprunts bancaires.

Lors de la mise en place d’un PPP, les Municipalités doivent s’assurer de respecter les dispositions légales en matière d’autorisations, de droits des crédits et de marchés publics. Elles doivent notamment porter une attention particulière aux points suivants :

1. Pour les prestations liées à des obligations de droit public, se rappeler de demander l’autorisation du Conseil général ou communal ET du Conseil d’Etat avant d’en déléguer l’exécution à un tiers ou à une personne morale de droit privé ou public.
2. Tous les engagements financiers, présents et futurs, qui découlent d’un PPP doivent être adoptés par voie de préavis par le conseil général ou communal afin de respecter les compétences légales de cet organe. Le coût associé à l’éventuel emploi de membres de l’administration communale dans le cadre des activités d’une société privée doit également être mentionné dans le préavis et autorisé à travers la validation du budget. Si la société privée représente une association intercommunale, la commune refacturera alors la charge de personnel concernée à l’association.
3. La simple constitution d’une société de projet conjointe public-privé n’est pas soumise au droit des marchés publics. La problématique de l’assujettissement aux marchés publics doit néanmoins être étudiée chaque fois que la commune convient avec son partenaire privé, ou la société de projet elle-même, de prestations qui seront fournies contre rémunération. En outre, en fonction des tâches confiées à l'entité créée dans le cadre du PPP, celle-ci pourrait elle-même être soumise aux marchés publics.

La Direction générales des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) est à votre disposition pour toute question concernant ces aspects d’ordre juridique, et notamment en ce qui concerne l’identification du droit applicable à votre projet de PPP spécifique.

Pour que la création d’un PPP soit une réussite, il est important que les communes portent une grande attention aux point suivants, souvent dès les phases initiales du projet :

1. Accorder une grande attention au contrat de PPP, notamment en ce qui concerne le partage des risques avec le partenaire privé et la durée du contrat qui ne devrait pas dépasser la durée de vie des équipements.
2. Quantifier correctement les engagements financiers pris avec le PPP et les mentionner de manière transparente dans les comptes (cf. prochain chapitre).
3. Dans le cas d’un projet potentiellement autofinancé par des ventes, examiner le business plan et s’assurer à la fois que ses hypothèses sont crédibles et que tous les coûts (conseil d’administration, révision, personnel, etc.) ont été comptabilisés.
4. Prêter une attention particulière aux impacts fiscaux, car si l’activité prévue est susceptible de générer du profit (même dans le cadre d’une activité relevant du service public) l’exonération fiscale peut potentiellement être remise en question.

La Direction des finances communales (DFC) de l’Etat de Vaud recommande aux communes de ne pas se lancer dans un PPP en s’appuyant exclusivement sur l’expertise fournie par les partenaires privés avec lesquels elles prévoient de se lier. La figure d’un spécialiste du domaine, indépendant, est essentielle non seulement pour assurer une correcte négociation et rédaction des contrats liant la commune avec le partenaire privé, mais également pour valider les choix techniques proposés par ce dernier.

D’un point de vue économique, lors de la comptabilisation d’un PPP la substance du contrat doit primer sur la forme juridique. En d’autres termes, les droits liés à la propriété (qui est propriétaire de l’équipement et a contracté une dette pour le financer ?) ne sont pas déterminants. La comptabilisation doit plutôt se faire en fonction des droits et des risques liés à l’usage économique de l’équipement loué (qui garantit la dette contractée et assume le coût des éventuelles défaillances ?) Des d’informations plus détaillées concernant la comptabilisation des PPP sont disponibles dans le manuel MCH2.

Avec le MCH2, tous les engagements des communes, y compris les leasings, les cautionnements et les garanties, devront également figurer de manière détaillée dans une annexe aux comptes. Des informations qualitatives supplémentaires permettant une évaluation du risque devront également y être mentionnées.

Les PPP ne doivent en aucun cas servir à contourner les dispositions cantonales en matière de frein à l’endettement. À ce propos, il convient de préciser que la disposition selon laquelle les cautionnements garantis par une cédule hypothécaire n’impacteraient pas le plafond d’endettement ne s’applique qu'à des infrastructures présentant des rendements et une valeur de revente suffisamment stables et certaines, tels que des immeubles à baux. En aucun cas une cédule hypothécaire ne peut toucher des biens affectés à une tâche publique communale ou qui appartiennent à son patrimoine administratif. De plus, d’éventuels frais engagés pour trouver le financement ou d’éventuels frais de rémunération d’intermédiaires ne doivent pas augmenter la valeur de la cédule hypothécaire.

Sur internet :

• Partenariat Public-Privé, dans le Canton-Communes N°56
• Informations sur les marchés publics
• Manuel MCH2 pour les collectivités publiques vaudoises
• Aide-mémoire pour la détermination du plafond d’endettement

Bases légales :

• Loi sur les communes (LC, BLV 175.11)
• Règlement sur la comptabilité des communes (RCCom, BLV 175.31.1)