Collaborations intercommunales

Les buts de la collaboration visent en grande majorité les buts suivants : la distribution et l’épuration de l’eau, la gestion des déchets, le service de police, les transports et les bâtiments scolaires, le service de secours et de lutte contre l’incendie, etc. Cela peut concerner tous les services de compétence communale.

La loi sur les communes prévoit quant à elle diverses formes de collaborations intercommunales :

Convention par laquelle une ou plusieurs Municipalités délèguent certaines de leurs attributions à une autre Municipalité ou à l’autorité exécutive d’une association de communes, d’une fédération ou d’une agglomération.

Avantages : souplesse et flexibilité ; rapidité de mise en œuvre, pas d’approbation cantonale.

Inconvénients : ne porte que sur des tâches de compétence municipale : pas de personnalité juridique.

Exemples de domaines : élimination des déchets et transport scolaire.

Accord par lequel deux ou plusieurs communes conviennent d’exercer en commun un service public ou une tâche d’intérêt public. Pour ce faire, les communes concluent une convention d’entente qui est d’abord adoptée par les conseils des communes membres et ensuite approuvée par le Conseil d’Etat.

L’entente est principalement utilisée pour la création ou l’exploitation conjointe d’un service public (par exemple : services techniques, distribution d’eau, épuration) ou pour la gestion partagée d’un bien (tel qu’un collège, un réservoir, une grande salle ou une piscine).

Différence avec l’association intercommunale
L’entente est souvent confondue avec l’association de communes. Pourtant, une distinction essentielle réside dans l’absence de personnalité juridique : l’entente ne constitue pas une personne morale et ne dispose d’aucun organe propre. Elle n’a aucun pouvoir décisionnel. Elle ne peut ainsi pas conclure de contrats, ouvrir un compte en banque, contracter un emprunt, engager du personnel ou payer des factures. Les conseils des communes membres restent compétents pour valider toutes les compétences listées à l’art. 4 LC, et notamment les compétences financières. Les autres décisions sont formellement prises par la commune boursière.

Gestion financière - Communes membres
Le budget de chaque entente est présenté conjointement au budget communal (art 6 RCCom), et doit être adopté par le conseil de chaque commune membre. Il en va de même pour les comptes (art. 22 RCCom), qui sont soumis en parallèle aux comptes communaux. D’éventuels crédits supplémentaires par rapport au budget doivent également être adoptés par le conseil de chaque commune. Enfin, chaque conseil doit adopter le montant des dépenses d’investissement correspondant à sa quote-part préalablement à leur engagement par la commune boursière, par préavis (voir art. 14 et 15 du RCCom). Le montant total doit en revanche être mentionné dans le corps du préavis. Ainsi, les communes conservent pleinement la maîtrise des finances de l’entente.

Gestion financière - Commune boursière
La commune boursière assure l’exécution administrative et financière des décisions. Elle centralise les dépenses et les refacture aux communes partenaires selon une clé de répartition définie dans la convention. La commune boursière engage en son nom propre le personnel dont l’entente a besoin et conclut les contrats de travail correspondants. C’est également elle qui prend ou rend toute décision administrative en lien avec l’activité de l’entente.

S’agissant d’un crédit d’investissement, la commune boursière ne peut pas se limiter à faire adopter sa quote-part de dépense par son conseil. Le montant à adopter est le montant complet de la dépense, que la commune boursière répercutera ensuite sur les autres communes. Les contributions de ces dernières sont à traiter comme s’il s’agissait de subventions d’investissement à recevoir.

La comptabilité de l’entente doit non seulement être présentée conjointement aux comptes communaux mais également être intégrée dans la comptabilité de la commune boursière, d’autant plus si celle-ci a acquis des actifs ou emprunté pour les besoins de l’entente. Les pratiques de certaines communes boursières ne sont pas en conformité avec cette obligation. Des solutions comptables existent afin d’éviter de faire peser les engagements de l’entente uniquement sur la commune boursière.

Organisation opérationnelle
L’entente s’organise fréquemment par le biais d’un groupe de travail ou d’un comité d’organisation composé de délégués définis par les communes membres. Ces délégués sont le plus souvent des municipaux en fonction. Ce comité formule des propositions aux communes membres, telles que les dépenses à effectuer pour l’achat de mobilier ou l’engagement de personnel par exemple. Il est compétent pour proposer ce qui doit ensuite être soumis aux conseils de chaque commune membre. Il peut également être chargé de préparer le projet de budget ou d’établir les comptes de l’entente à soumettre aux communes membres. Ce comité n’est pas un organe et n’a aucun pouvoir décisionnel car l’entente n’a pas la personnalité juridique. Cette compétence revient à la commune boursière.

Avantages
•    Structure souple et allégée, adaptée à un nombre restreint de communes ;
•    Mutualisation de tâches relevant des compétences communales ;
•    Maintien d’un contrôle direct sur les tâches mutualisées par chaque commune membre.

Inconvénients
•    Absence de personnalité juridique (= pas de conclusion de contrats, d’ouverture de compte en banque, d’emprunt, d’engagement de personnel ou de paiement des factures) ;
•    Absence d’organes propres ;
•    Pas de pouvoir décisionnel autonome : toutes les décisions restent sous la responsabilité des conseils des communes membres.

Entité dotée de la personnalité morale de droit public, constituée par les communes membres sur la base de statuts, à laquelle elles délèguent l’exercice de tâches de compétence communale. Délégation de la tâche communale à l’association. La commune perd ainsi toute sa compétence qu’elle a déléguée à l’association. Les statuts sont adoptés par les Conseils des communes membres et approuvés par le Conseil d’Etat. L’association peut être à géométrie variable : en plus de la/des tâche/s principales commune/s à tous les membres, des tâches peuvent être mises en commun par une partie des membres seulement (tâches optionnelles).

L’association est considérée comme une supercommune et elle est soumise, à part quelles exceptions, aux mêmes règles applicables aux communes.

L’art. 115 LC liste les éléments devant figurer dans les statuts d’une association. Il s’agit de :

1. les communes membres de l'association ;
2. le nom de l'association, le but ou les buts poursuivis ;
3. le lieu où l'association a son siège ;
4. la tâche ou les tâches principales assumées par l'ensemble des communes membres ;
5. la tâche ou les tâches optionnelles et l'énumération des communes qui y participent ;
6. la représentation des communes au conseil intercommunal et l'autorité de nomination des délégués et cas échéant de leurs suppléants (conseil général ou communal et/ou municipalité) ;
7. les règles relatives à la convocation des délégués ;
8. la composition du comité de direction et la qualité de ses membres ;
9. les compétences respectives du conseil intercommunal et du comité de direction ;
10. la proportion dans laquelle les communes associées participent à la constitution du capital de dotation et au bénéfice ou déficit éventuel de l'association ;
11. les ressources de l'association ;
12. le mode de répartition des charges financières entre les communes membres, selon qu'il s'agit de tâches principales ou de tâches optionnelles ;
13. la possibilité pour l'association d'emprunter, le montant du plafond d'endettement au sens de l'article 143 devant toutefois être précisé ;
14. la possibilité pour l'association d'offrir des prestations à d'autres associations, fédérations, agglomérations ou à d'autres communes par contrat de droit administratif ;
15. les conditions à observer pour l'admission de nouvelles communes et pour le retrait d'une commune, y compris les droits et obligations de la commune sortante ;
16. les règles concernant la dissolution de l'association, le sort des biens et celui de ses dettes.

Le montant du plafond d’endettement doit figurer dans les statuts. Il n’a dès lors pas besoin d’être fixé à chaque début de législature. Une association ne peut faire d’emprunt qu’à concurrence de ce plafond. Lorsque ce dernier est atteint, l’association doit élever son plafond en modifiant les statuts.

Avantages : personnalité juridique de droit public, organes propres, dont commission de surveillance, crédibilité auprès de tiers, pérennité de la structure et du financement. Mise en commun des ressources pour investissements ou service, fonctionne comme une commune.

Inconvénients :  Perte de gouvernance/maîtrise, rôle des délégués non cadré et non contrôlé, périmètres géographiques différents sur une même région (ex: scolaire et accueil de jour), difficulté de recruter des membres des organes; décisions soumises à référendum, mise en œuvre relativement longue.

Exemples de domaines: Eaux, scolaire, police, SDIS, sociale, protection civile.

Autres, par ex.: développement économique, piscine, stand de tir, etc.

Il s’agit d’une association de communes contiguës. Les avantages et inconvénients sont identiques à ceux d’une association de communes, mais seules des communes contiguës peuvent en faire partie.

Association de communes à la fois urbaines et contiguës qui ont en commun une ville-centre, sont étroitement liées entre elles du point de vue urbanistique, économique et socio-culturel, et dont le but est d’exercer des tâches propres au milieu urbain. Les avantages et inconvénients sont identiques à ceux d’une association de communes, mais seules des communes contiguës peuvent en faire partie.

Certaines lois prévoient des formes spécifiques de collaboration intercommunale. Tel est le cas, par exemple, du groupement forestier, qui est une réunion de propriétaires de forêts publiques, et qui a pour but principal la gestion et l’exploitation rationnelle de ces forêts. Le groupement forestier prend la forme d’une corporation de droit public dotée de la personnalité juridique.

Autres exemples :

• Les organisations régionales en matière de service de défense contre l’incendie et de secours, qui peuvent prendre l’une des formes de collaborations communales prévues par la loi sur les communes.
• Les organisations et les assemblées régionales en matière de protection civile.

Cette forme est prévue par le Code civil et le code des obligations (association, fondation, société commerciale ou de capitaux) ; elle est soumise à l’approbation du Conseil d’État quand elle exerce une obligation de droit public. La Loi sur les participations de l’État et des communes à des personnes morales s’applique.

Les collaborations intercommunales visent en grande majorité les buts suivants : la distribution et l’épuration de l’eau, la gestion des déchets, le service de police, les transports et les bâtiments scolaires, le service de secours et de lutte contre l’incendie, etc. Cela peut concerner tous les services de compétence communale.

• La commune a-t-elle les moyens d’assurer seule un service ou une obligation de droit public dans le domaine considéré ?
• Quel est le mode de collaboration le plus adapté ?

Sauf disposition légale contraire, les communes sont libres de choisir le principe et le mode de collaboration intercommunale. Cependant, pour trouver la forme la plus appropriée, il convient de prendre en compte plusieurs critères dont: le but visé, le service devant être exercé en commun ou délégué, la nécessité de créer une entité pourvue d’une autonomie juridique, le volume des activités envisagé et l’éventuelle existence d’une disposition légale instituant une forme spécifique de collaboration. Il y a également lieu de tenir compte de critères relevant de l’opportunité : nombre de communes, volonté politique de collaboration, etc.

Sur vd.ch :

• vd.ch > Thèmes > Etat, Droit, Finances > Communes > Administration générale -> Collaborations intercommunales

Bases légales :

• Loi sur les communes (LC, BLV 175.11)
• Loi forestière (LVLFo, BLV 921.01)
• Loi sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS, BLV 963.15)
• et son règlement d’application
• Loi d’exécution de la législation fédérale sur la protection civile (LVLPCi, BLV 520.11)

Documentation :

• Association intercommunale - Guide sur les commissions de surveillance
• Association intercommunale - Procédure de modification des statuts
• Rapport n° 38 de la Cour des comptes : Audit sur l'organisation, le financement et le contrôle démocratique des associations de communes vaudoises